農業議題


烏拉圭回合農業協定
農業係民生基礎產業,在各國均受到相當程度的保護,因此在 1995 年之前,關稅暨貿易總協定(GATT)並未將農產品貿易納入多邊規範。直至第八回合(即烏拉圭回合)談判於 1986 年 9 月展開,始首度將農業納入諮商範圍,由於當時各國在農業及智慧財產權等議題立場分歧,該回合談判遲至 1993 年 12 月 15 日始達成協議。

WTO農業協議由會員簽署 「農業協定」據以執行,期間為 1995 年至 2000 年,為期六年。該協定明訂會員之所有農產品關稅均須納入削減、並訂定約束稅率。

依據農業協定之境內支持( Domestic Support ,國內補貼)規範,補貼可分成扭曲貿易之補貼 ( 即琥珀色措施,AMS ) 、限制生產下之直接給付(藍色措施)、及不具貿易扭曲效果之補貼(綠色措施);其中AMS須約束於基期之水準且逐年進行削減;另會員亦承諾逐年減少出口補貼 (Export Subsidy),及取消非關稅進口障礙 (Non-tariff Barrier, NTB) 。

我農產品入會關稅減讓程度介於日本及韓國之間,以實際反映我經濟發展程度,平均名目稅率由 2001 年之 20.01% ,於入會第一年調降為 14.01% ,並分年調降至 12.86% 。此外,我國於入會前針對稻米等 41 種農產品採取管制進口或限地區進口之措施,不符合WTO烏拉圭回合農業協定之規範,經積極諮商後,除稻米採限量進口之特殊處理方式,即自 2003 年起改採關稅配額措施,以符合WTO常態外,其餘 40 種產品則依對國內農民之影響,分別採取關稅配額 (Tariff Rate Quota, TRQ) 措施( 22 種)或開放自由進口。在農業境內支持方面,我國承諾自基期之AMS總額新台幣 177 億元於 2002 年削減 20% 。此外,我國亦承諾不對農產品進行出口補貼。
新回合農業談判
WTO會員依據烏拉圭回合農業協定第20條規範,於2000年3月展開新回合農業議題談判。WTO第四屆部長會議嗣於2001年11月在卡達首都杜哈舉行,會後通過部長宣言,並定位新回合談判為「杜哈發展議程」(Doha Development Agenda,DDA)。在農業議題談判之工作計畫方面,杜哈宣言第13、14段強調新回合農業談判應繼續朝減少保護及補貼之方向進行,以發揮市場機能。因此,農業議題談判應:(1)擴大市場開放(market access);(2)削減扭曲貿易之境內支持;及(3)削減並期最終完全取消各種形式之出口補貼(包括:直接出口補貼、出口信用、出口國營貿易企業、糧食援助)。
此外,杜哈宣言強調對開發中國家之特殊及差別待遇(S&D),應為談判之一環,並將糧食安全與鄉村發展等開發中國家的發展需求納入考量;另會員所提之非貿易關切事項(如糧食安全、鄉村發展、環境保護等)議題,亦應在談判時納入考量,並期盼能於2003年3月31日前完成農業自由化模式(Agricultural Modalities)之談判,俾於WTO第五屆部長會議前提出關稅減讓彙總表,並自2005年1月1日開始執行。然而,由於各會員對於農業議題立場差異過大,始終無法達成共識。

WTO第五屆部長會議於2003年9月10日至14日在墨西哥坎昆市(Cancun)舉行,主要係針對杜哈部長會議以後展開之新回合談判進行期中盤點。部長會議期間,農業談判之焦點仍集中於市場開放、境內支持及出口競爭等三項議題,會員之立場迥異,大致可分成美國與歐盟、G-10(以瑞士為首,含我國、日本、韓國、挪威、冰島、模里西斯、保加利亞、列支敦斯登)、G-21(以巴西為首,含智利、烏拉圭、中國、印度、南非、奈及利亞、…等)及凱恩斯集團(以澳洲為首,含加拿大、紐西蘭、巴西、泰國、印尼、…)等集團。坎昆部長會議主席墨西哥貿易部長Mr. Luis Ernesto DERBEZ雖試圖整合各方意見,提出部長宣言草案修正版(JOB(03)/150/Rev.2),但由於會員在農業及新加坡議題(投資、競爭、貿易便捷化及政府採購透明化)方面立場差異過大,部長會議乃在沒有具體結論之下落幕。

為重新展開杜哈回合談判,WTO總理事會主席Mr. Carlos PÉREZ DEL CASTILLO大使自2003年10月起陸續就農業、非農產品市場進入(NAMA)、新加坡議題及棉花補貼等四項議題與會員非正式諮商,期於12月中旬總理事會資深官員會議召開前,能就整體談判架構與時程達成共識,惟由於會員仍堅持各自之立場,12月15日之總理事會仍未獲致結論。2004年2月農業議題將在日內瓦繼續談判,相信各主要會員仍將透過集團方式,為維護最大利益而持續協商。

由於農業談判結果對我農業發展有重大影響,我國在談判初期即以觀察員身分派員參加。我國於2002年加入WTO後,除繼續積極參與談判外,並加入立場與我相近之非貿易關切事項(Non-Trade Concerns,NTC)集團,在坎昆部長會議前後,更積極參加以瑞士為首之G-10集團運作,盼透過集團談判力量,有效維護我國利益。未來本團將續密切掌握各會員之談判立場與動向等資訊,適時提供國內決策之參考,並將會同行政院農業委員會等國內相關單位積極與立場相近之相關會員密切合作,爭取我農業應有之利益與保障。


杜哈回合農業談判重要議題及各主要國家立場

新回合農業談判主要涵蓋市場開放(Market Access)、境內支持(Domestic Support)及出口競爭(Export Competition)等三大領域,茲將其中重要議題摘要說明如下:

一、市場開放:

(一)關稅:針對如何進一步削減農產品關稅,各國立場不同,主要包括採取漸進式削減之烏拉圭回合公式(即所有農產品關稅平均削減x%、單項產品關稅降幅不得低於y%),以及大幅削減之瑞士公式等兩種。此外,美國與歐盟則提出混合式削減方式,即同時採取烏拉圭回合公式、瑞士公式及零關稅等三種方法來削減關稅。對於美歐之提議,我國等G-10會員強調必須以「不對高關稅設定上限」及「不增加關稅配額數量」為前提才能接受,並盼以烏拉圭回合公式作為削減關稅主要方法;而G-21會員則認為開發中國家不應採瑞士公式降稅且不實施零關稅。

(二)關稅配額(TRQ):烏拉圭回合談判結果允許會員就某些敏感性農產品採取關稅配額進口,即在一定數量內採取低關稅進口,若進口數量超過配額量,則必須課徵較高關稅,以保護國內產業。由於TRQ對於國內產業有保護效果,農產品出口國家乃主張應大幅增加關稅配額數量;然而,為避免對國內產業造成衝擊,包括我國在內之農產品進口國則主張低關稅之配額數量不應再增加。

二、境內支持:

(一)綠色措施(Green Box):與價格及生產無關之各項農業補貼,稱為綠色措施,包括研究推廣、運銷促銷、天然災害救濟及休耕計畫等。由於綠色措施不具扭曲貿易效果,因此無需削減。目前有若干開發中國家要求應嚴格限制綠色措施項目,並對綠色措施金額設定上限;對此,鑒於綠色措施不具扭曲貿易效果,且可有效維護會員之非貿易關切事項,美國、歐盟及G-10會員主張綠色措施應維持現狀,且不應設定上限。

(二)琥珀色措施(Amber Box),又稱境內總支持(AMS):針對與生產及價格有關之農業補貼,因具有扭曲貿易效果,農業協定規定應逐年進行削減,在杜哈回合談判中,許多農產品出口及開發中會員更要求應進一步大幅削減,以維護國際貿易之公平性。鑒於我稻米保證價格收購措施為AMS主要項目,應予削減,惟稻米攸關國內農民生計,我國乃主張應維持烏拉圭回合方式小幅削減。

(三)藍色措施(blue box):此措施為限制生產條件下給予農民之直接補貼,目前實施藍色措施之主要國家包括歐盟、日本、挪威及少數東歐國家,渠等認為藍色措施之扭曲貿易效果較小,無須進行削減;但開發中國家與農產品出口國家認為藍色措施仍有扭曲貿易效果,因此主張應設定補貼上限並大幅削減。由於藍色措施是由AMS過渡到綠色措施的重要政策工具,我國已研擬實施藍色措施,為此,我國主張藍色措施應繼續免於削減,且不應針對藍色措施金額設定上限。

三、出口競爭:
出口競爭議題包括出口補貼、出口信用、出口國營貿易企業及糧食援助等形式之出口補貼,杜哈部長宣言承諾將削減並期最終消除各種形式之出口補貼。

(一)出口補貼:即會員針對農產品出口所實施之補貼,例如依據出口數量所給予之直接補貼,以及為降低出口農產品之運銷成本所實施之補貼等,目前實施出口補貼之主要會員為美國與歐盟。依據農業協定,出口補貼應進一步予以削減,大多數會員也要求完全取消出口補貼,惟遭到歐盟強烈反對。由於我國在加入WTO時已承諾不實施出口補貼,因此,本議題並非我關切重點。

(二)出口貸款(Export Credit):會員針對農產品出口所實施優惠貸款或信用保證等補貼,稱為出口貸款,目前美國為實施出口貸款措施最多的國家。依據現行農業協定,會員應制定規範來管理出口貸款措施,惟凱因斯集團及開發中國家一致要求出口貸款亦應納入削減並完全取消,受到美國之反對。針對此項議題,由於我國並未實施出口貸款措施,因此,本議題亦非我關切重點。

(三)出口國營貿易企業(Export State Trading Enterprises,ESTE):凱因斯集團及開發中會員要求應針對ESTE制定嚴格規範,以防範會員透過出口國營貿易企業進行出口補貼及出口貸款。

(四)糧食援助:含我國在內之多數會員均要求國際糧食援助應予完全贈予之方式為之,不得買賣。

附件一
WTO農業協定第20條(原文)

Continuation of the Reform Process
Recognizing that the long-term objective of substantial progressive reductions in support and protection resulting in fundamental reform is an ongoing process, Members agree that negotiations for continuing the process will be initiated one year before the end of the implementation period, taking into account:
(a) the experience to that date from implementing the reduction commitments;
(b) the effects of the reduction commitments on world trade in agriculture;
(c) non-trade concerns, special and differential treatment to developing country Members, and the objective to establish a fair and market-oriented agricultural trading system, and the other objectives and concerns mentioned in the preamble to this agreement; and
(d) what further commitments are necessary to achieve the above mentioned long-term objectives.

WTO農業協定第20條(中譯文)

改革的持續性
鑒於具體、漸進地削減補助和保護以達根本改革的長期目標,是一持續性的過程,會員同意在執行期間結束之前一年,就此項改革是否繼續舉行談判,談判時並應考慮:
(a)執行削減承諾過程中的經驗;
(b)削減承諾對世界農產貿易的影響;
(c)非貿易關切事項、對開發中國家會員之特別優惠待遇、建立公平及市場導向的農產貿易體制之目標、以及本協定前言中所述之目標與關切;及
(d)為達成上述長期目標所必須之進一步承諾。


附件二
杜哈宣言第13、14條(原文)
13. We recognize the work already undertaken in the negotiations initiated in early 2000 under Article 20 of the Agreement on Agriculture, including the large number of negotiating proposals submitted on behalf of a total of 121 members. We recall the long-term objective referred to in the Agreement to establish a fair and market-oriented trading system through a programme of fundamental reform encompassing strengthened rules and specific commitments on support and protection in order to correct and prevent restrictions and distortions in world agricultural markets. We reconfirm our commitment to this programme. Building on the work carried out to date and without prejudging the outcome of the negotiations we commit ourselves to comprehensive negotiations aimed at: substantial improvements in market access; reductions of, with a view to phasing out, all forms of export subsidies; and substantial reductions in trade-distorting domestic support. We agree that special and differential treatment for developing countries shall be an integral part of all elements of the negotiations and shall be embodied in the schedules of concessions and commitments and as appropriate in the rules and disciplines to be negotiated, so as to be operationally effective and to enable developing countries to effectively take account of their development needs, including food security and rural development. We take note of the non-trade concerns reflected in the negotiating proposals submitted by Members and confirm that non-trade concerns will be taken into account in the negotiations as provided for in the Agreement on Agriculture.

14. Modalities for the further commitments, including provisions for special and differential treatment, shall be established no later than 31 March 2003. Participants shall submit their comprehensive draft Schedules based on these modalities no later than the date of the Fifth Session of the Ministerial Conference. The negotiations, including with respect to rules and disciplines and related legal texts, shall be concluded as part and at the date of conclusion of the negotiating agenda as a whole.


(中譯文)

13.我們瞭解,依據農業協定第20條授權之談判工作已自2000年初著手進行,計有121個會員提出多項談判建議案。我們回顧該協定所揭示的長期目標,係透過強化規範及提出有關補助與保護措施之特定承諾的改革計畫,以建立一個公平及市場導向的貿易體制,俾導正與避免對全球農業市場之扭曲及限制。我們重申對該項計畫之承諾。我們將依據現有工作進展且不對談判結果預設立場,進行全面性之諮商,以擴大市場開放、削減並期最終能完全取消各種形式之出口補貼,以及大幅削減具扭曲貿易效果之國內補貼。我們同意,對開發中國家提供之特殊優惠待遇,將為各項談判之一環,納入減讓與承諾彙總表,並諮商適當的規範,以有效地加以實施,並將開發中國家的發展需求(包括糧食安全與鄉村發展)納入考量。我們注意到會員在談判建議案中提出非貿易關切事項議題,並確認將把該議題如農業協定所述,在談判時納入考量。

14.應在2003年3月31日之前,提出進一步自由化模式,包括特殊優惠待遇之規定。參與談判之會員應在第五屆部長會議之前,依據該模式提出全面性之減讓表。另相關規範與法條內容之談判結果,將在整個談判議程結束時,成為整體談判結論的一部分。