駐瑞典代表處經濟組
2023年2月6日
資料來源：瑞典成長政策研究院
一、前言
因為邁向無碳經濟的過渡期與資通訊產業快速成長，促使全球對於金屬的需求急速增加，包括大量金屬(如鋼、銅、鋁)和關鍵金屬(critical metals，如鋰、鈷、稀土元素)等需求預測將持續數十年，因此，金屬回收未來將在金屬永續供應方面扮演關鍵角色。
二、概述與建議
瑞典成長政策研究院的報告目的，係對金屬回收市場包括初級金屬(primary metal)和次級金屬(secondary metals)市場之間的生產競爭進行分析。該分析說明現有回收金屬市場的複雜性(complexity)和異質性(heterogeneity)，及其對未來發展回收市場之影響，提供政策制定之參考。該分析報告獲致5項建議：
- 回收方法須以產品為中心(product-centric)而非以材料為中心(material-centric)
隨著性能的提高和新功能的增加，使得產品變化迅速，同一種產品可能涵蓋多種金屬，通常為各種合金同時與其他材料結合使用、或使用合成材料和新的金屬合金，這使得金屬使用日趨複雜，亦使回收過程複雜化，尤其是小體積的關鍵金屬。回收的先決條件因金屬而異，根據金屬嵌入的產品和結構而有所不同。
以產品為中心的回收方法係於整個產品生命週期建立相關業者之獎酬措施，鼓勵業者在設計製造產品之初，減免產品被丟棄後材料回收成本，相關政策的關鍵在於如何衡平改善設計產品製造端與准許回收複雜混合廢棄物端的相關措施。為提高金屬回收率(recyclability of products)，目前主要政策工具，包括廢棄物包裝、電子產品和電池的生產者責任計劃，僅提供微弱的激勵作用。
另一個政策工具是實施產品護照(Product Passport)，首要是增加整個價值鏈資訊流量，有助於增加產品包含何種特定材料的資訊透明度以及如何回收該等材料的資訊。歐盟已倡議實施工業電池和電動車電池之產品護照要求。此外，亦應評估如何透過相關政策立法提高生產者責任等，以增加回收金屬和其他材料的相關獎酬機制。
- 提高金屬回收需借助混和型政策工具
首先，此類政策通常建立在所謂的廢棄物分級(waste hierarch)制度之基礎上，此種基礎雖然較為直接明瞭但實際上無法確切實踐，因為透過稅收或實績要求，反而將碳排置入空氣和水中，導致負面環境外部性(negative environmental externalities)。相關研究顯示，如欲制訂將負面環境外部性內化(internalize negative environmental externalities)的政策，必須(至少)兩種政策工具之混合搭配，一為鼓勵減少購買可能更多廢棄物的產品，二為增加人們進行回收的意願，相關作法可包括押金-退款制度(deposit-refund systems)、生產者責任立法等。
其次，回收市場失敗可能與外部環境成本無關，而是因缺乏獎酬機制。因此，應透過增加各類回收資訊(如標準化、分類)、降低交易成本(如更透明的廢棄物相關立法)和提高產品可回收性(如產品護照)等政策工具，補足現有廢棄物分級制度。另，金屬回收市場的異質性亦可能導致的回收低效率，如資訊不對稱容易在關鍵金屬回收市場造成回收障礙。
- 部分業者具有效回收實績
為提高業者回收效率，相關組織早已啟動廢料分類和標準(scrap classifications and standard)，例如廢料質量測試(tests of scrap quality)，此舉有助於降低供應方因資訊貧乏對回收效率的影響。另，使用催化劑等含金屬產品者可與回收公司合作，並保留金屬的擁有權，此類合作為改進產品設計和回收創造了動力，也降低公司受到關鍵金屬市場價格大幅波動的影響。
業者和決策者有時難以確認某些金屬回收障礙，此主要因為某些金屬(特別是關鍵金屬)被生產為副產品，而廢鐵的供應極受先前消費和投資模式的限制。此意味二級金屬的供應以及一些初級金屬對價格變化不敏感。由於供應面價格彈性(price-elasticity)低、加上需求面對收入敏感(income-sensitive)等綜合因素，導致金屬價格大幅波動。
- 一般傳統環保政策或更有效率
以提高回收率為主旨的政策，是對環境影響進行更直接監管的替代品，回收作為替代廢棄物管理的選擇，必須對環境產生更少負面影響。即使基於廢棄物分級制度的政策工具具有良好的動機，但仍可能存在其他類型的次優(second-best)政策工具，比單純依賴廢棄物分級制度更具效率，通常包括技術標準和對產品中有害物質的禁令。然此類政策有其艱難的權衡取捨，例如：瑞典對電子產品的化學品稅(Swedish chemicals tax)可能會降低回收的意願。
實施一般環境或化學政策(如績效標準)的先決條件，將因技術變革而隨時間變化。因此，政策亦需要協助技術發展，如促進對排放的初步監測，以及能夠追蹤和檢測產品中是否存在化學品。然而，目前尚未有相關機構主動推廣有關設計限縮擴散性環境損害法規之相關研發活動。
- 政策直接導引綠色技術改革
政策支持綠色技術變革和產生新價值鏈有其不同的動機，但通常均基於知識擴散和高投資利基與風險。綠色產業政策的啟動需要了解知識形成和市場之間的回饋(運算)，以及各產業技術進步相異的事實。因此，必須依賴技術推動(technology-push)和需求拉動(demand-pull)的混合工具，以及加強整個技術創新體系的系統工具。後者包括法規體系增修，如廢棄物和產品分類的規範，以及次級材料的國際貿易規則。
三、結論
促進金屬回收的技術創新必須建立在產品價值鏈的創新參與者網絡之基礎。因此，相較於歐盟各會員國國家層級而言，該等金屬回收的技術創新較有可能在歐盟層級得到最有效的推動，並可與歐盟以外的國家合作，增加價值鏈中擴大交流知識。另，在提高散裝和關鍵金屬的回收效率，最重要的挑戰為改進產品設計提高可回收性，以及自動拆卸和粉碎廢物的大規模工具機。
瑞典成長政策研究院未來將著重於分析不同類型的市場失敗與障礙，並擇選如鋰電池等關鍵金屬價值鏈，進行深入分析與研究。
